셧다운제 정책토론회 '법적으로 문제 있고, 효과로도 실패한 제도'

한국행정학회는 24일(오늘) '청소년 게임 이용시간 제한제도 입법영향평가 정책토론회'를 열고 강제적 셧다운제 시행 5년 간 제도적 합법성과 실효성 등이 있었는지 논했다. 이번 행사에서 학계 교수들은 법제도, 산업경제, 법사회적 관점에서 강제적 셧다운제를 분석했다. 

행사에 참석한 김병관 더불어민주당 의원은 개회식에서 "이 정책을 결정했던 결정권자들이 어떤 책임을 지어야 한다고 생각한다. 셧다운제 결정했으면 이후 결과를 모니터링하고, 잘못된 방향으로 흘러가면 다시 잡아야 한다"고 밝혔다. 김 의원은 좋은 주제에 대한 토론과 지속적인 관심을 부탁하면서, ​행사 끝까지 남아 발표와 토론 전반을 경청했다. / 디스이즈게임 최영락 기자

# 셧다운제 위헌 판단, 얼마든지 가능하다

황승흠 국민대 법대 교수는 강제적 셧다운제 합헌 결정 당시 많은 부분이 고려되지 않았으며, 얼마든지 헌재의 판단을 다시 받을 수 있다고 밝혔다. 황 교수는 셧다운제의 정당성에 관하여 법리적 관점에서 평가할 때, 비례원칙에 비추어 그 합헌성이 확인되어야 한다고 언급했다. 현 강제적 셧다운제가 비례원칙의 세부원칙인 적합성, 필요성, 상당성 원칙 모두에 충족되지 못하는 것으로 평가했다.

강제적 셧다운제가 이용시간 총량의 제한 효과에는 한계가 있고, 온라인게임 이외에 모바일게임 등 다른 게임에 과몰입하는 경우 적절한 보호수단이 되지 못해 적합성의 원칙을 충족하지 못한다고 지적했다. 또한, 일정 연령에 대해 일정시간 일률·강제적으로 금지하는 것이 여러 수단 중 최소침해 수단으로 보기 어려우며, 게임물 과몰입과 규제로 인한 영향에 대해 합리적인 조사결과가 부재하다고 밝혔다.

이어 수면권 보장이라는 제도의 당초 목적을 달성하지 못했으며, 특히 셧다운제 시간대에 게임이용을 통제하여 학습시간을 보장한다는 것은 표면적 목적인 수면권 보장과 상충되는 내용이라고 언급했다.

황 교수는 특정 규제가 헌법재판소의 합헌 판단을 받았다고 해도 그것이 곧 합리적인 규제를 의미하는 것은 아니며, 논의와 평가 등을 통해 제도를 수정하고 다양한 개선책 등을 적극 추진해야 한다고 밝혔다. 특히, 새로운 대안 설계에서는 게임에 대한 부정적 낙인이 발생하지 않도록 최소화 해야하며, 가치중립적인 제도 도입에 노력해야 한다고 덧붙였다.

위 발표와 관련해 김연식 성신여대 법학과 교수는 "(강제적 셧다운제 문제는) 황승흠 교수님 말씀처럼 다시 다룰 수 있는 문제이기 때문에, 다시 논의하고 생각해봐야 한다"고 밝혔다. 그는 셧다운제가 국가 통제 정책의 실패 사례가 아닐까 하면서, 아울러 선택적 셧다운제가 어떤 영향력을 줄 수 있는지 검토해봐야 한다고 언급했다.

김연식 성신여대 법학과 교수

# 셧다운제 전후 산업경제, 수치상 변화는 있었다

​이덕주 서울대 산업공학과 교수는 강제적 셧다운제 이후 산업적으로 어떤 변화가 있었는지 조사했다. 이 교수는 다른 외적 요인으로 인해 시장 위축 효과가 나타났을 가능성을 배제할 수 없지만, 셧다운제나 게임시간선택제 등 게임이용시간 제한제도가 도입된 2011년~2012년을 전후로 업계 종사자 수 등 수치상 변화가 있었기 때문에 부정적 영향의 가능성이 제기될 수 있다고 밝혔다.

이 교수는 크게 설문조사와 면담조사, 그리고 데이터를 기반으로 한 경제적 효과 분석에 주력했다. 게임산업 종사자들을 대상으로 한 설문조사에서는, 전반적으로 셧다운제가 게임 시장 전체에 부정적인 영향을 미쳤다는 의견이다. 특히, 업계 종사자 수, 매출, 경쟁력 등 변화에 부정적 영향을 미쳤다는 의견이 많았다. 실제로 규제 도입 전후를 대상으로 종사자 수 변화를 분석한 결과, 평균 9.05%의 증가율이 8.6%의 감소율로 바뀌었다. 

5명의 관계자로 압축된 면담조사에서는 강제적 셧다운제가 매출 감소에 큰 우려가 되진 않는 것으로 확인됐다. 다만, 셧다운제가 적용된 게임이 청소년 유해매체로 인식 되어 수출 계약의 취소된 사례가 있었으며, 게임에 대한 낙인 효과와 게임 규제 정책 증가의 시발점이 된 것으로 분석됐다.

마지막으로 이 교수는 GDP(국내총생산) 등 변수를 활용한 방법론으로 제도 도입 전후의 시장 위축 효과를 분석했다. 분석 결과, 제작배급과 온라인게임, 수출 등에서 경기 변화를 제외한 요인(제도 등)으로 인해 위축·감소 효과가 나타났다고 밝혔다. 온라인게임의 경우, 지난 2015년 기준 경기 변화 외 요인으로 인한 시장 위축 규모는 약 9,142억 원이라고 밝혔다.

다만, 2012년 이후 모바일 기기 보급과 더불어 게임업계가 시장을 다각화 하는 과정에서 온라인게임 비중이 축소되고, 모바일게임 시장으로 전환한 부분도 고려해야 한다고 언급했다. 이 교수는 토론회 현장에서 "제도 이전 경제상 수치가 몽땅 다 셧다운제로 떨어졌다고 말할 수는 없다"면서 결과 해석에 대한 신중을 기했다.

# 셧다운제? 청소년 수면 보장과 과몰입 예방에 도움 안 돼

조문석 한성대 행정학과 교수는 셧다운제가 청소년에게 얼마나 효과가 있는지 발표했다. 조 교수는 셧다운제에 대해 '과다 일반화된 정책'이라고 평가했다. 모든 청소년이 게임을 과도하게 이용하고 있지 않고 있으며, 실질적으로 심야시간대 게임을 과다하게 이용하는 학생 비중이 높지 않다는 것이다. 

또한 셧다운제는 실제 게임시간을 통제해 수면권을 보장하겠다는 당초 목적 달성에도 실패했다고 답했다. 셧다운제 적용 대상인 만 16세 미만 청소년의 경우 심야시간대 온라인게임 이용을 완전히 차단하지 못하며, 모바일게임 등 이용하는 시간이 증가해 실제 게임 이용 시간을 줄이는데 크게 기여하지 못한 것으로 평가했다.

조 교수는 강제적 셧다운제와 같은 게임 이용 시간에 대한 규제는 게임에 대한 부정적 인식이 전제되어 있다고 밝혔다. 아울러 셧다운제가 도입된 시기를 전후로 이용 시간이나 가족과의 관계 학생 개인의 성향, 게임 이용 행태 등에 대한 체계적인 진단이나 분석이 근거가 된 것은 아니었다고 언급했다.

연구 결론에서 조 교수는 제도 개편의 필요성을 시사했다. 청소년, 학부모, 기업에게 자율성을 부여하는 방향으로 제도 개편이 필요하다고 언급했다. 또한 학생과 학부모 특성에 따라 가정 내 게임 이용 행태도 다양할 수 있기 때문에 강제적 셧다운제와 같은 규제는 적절하지 않으며, 여러 특성을 고려해 가정에서 선택할 수 있는 다양한 선택지(자율적인 통제 등)를 부여해야 한다고 주장했다.

위와 관련해 장근영 한국청소년정책연구원 위원은 셧다운제가 정말 청소년을 위한 법안인지 생각해봐야 한다고 밝혔다. 셧다운제 전후로 청소년 수면 시간은 늘었지만 다른 국가의 청소년들이나 성인과 비교했을 때 여전히 짧다고 답했다. 또한, 온라인게임을 강제적으로 막는다고 해도 유튜브 영상 시청이나 모바일게임과 같은 대체재가 존재하며, 술이나 마약과 같은 다른 요소들과 온라인게임을 비교했을 때 위험도가 훨씬 낮다면서 조 교수의 주장에 무게를 실었다.