[TIG 특집 ①] 2004~2021, 셧다운제의 역사를 돌아보다

 

청소년 보호법 제26조(심야시간대의 인터넷게임 제공시간 제한)

① 인터넷게임의 제공자는 16세 미만의 청소년에게 오전 0시부터 오전 6시까지 인터넷게임을 제공하여서는 아니된다.

 

셧다운제 폐지는 게임 생태계의 오랜 숙원입니다. 개선될 듯, 개선될 듯 여겨졌던 강제적 셧다운제는 실효성이 없고 법 제정의 목적도 유지하지 못한다고 지적받고 있지만, 지금 이 시간에도 유지되고 있습니다. 그 사이에 위헌소송도 냈지만 결과는 합헌 결정으로 더 공고해진 모습입니다.'<마인크래프트> 청소년 이용 불가 사태'를 맞아서, 셧다운제라는 단어가 처음으로 등장한 2004년부터 오늘날까지의 역사를 연도순으로 정리했습니다. 워낙 방대한 역사를 담고 있기에, 일정 부분 생략이 불가피했습니다. 살펴본 역사를 바탕으로, 뒤이은 기사에서 셧다운제를 둘러싼 몇 가지 이야기를 해보려 합니다.

 

 

 

 

TIG 2021 셧다운제 특집

 

① 2004~2021, 셧다운제의 역사를 돌아보다

② 셧다운제 폐지, 정말 게임 업계의 오랜 숙원일까? (바로가기) 

③ 여성가족부 해체, 셧다운제 폐지에 도움이 될까? (바로가기)

④ 셧다운제? 최종 보스는 따로 있다 (바로가기)

⑤ 셧다운제 폐지 이슈의 중심, '우마공' 전현수 매니저를 만나다 (바로가기)

⑥ 셧다운제 실효성 논란, 제대로 종결시킨다 (바로가기) 

⑦ 두 개의 셧다운제... '게임시간 선택제'도 문제? (바로가기)

⑧ 선생님들, 게임은 해보셨습니까? (바로가기)

 

 

'셧다운제'라는 단어는 언제 처음 쓰였을까요? 기록을 살펴본 결과, 2004년 10월로 거슬러 올라갑니다.

 

 

 

 

 

 

 

상황이 이렇게 되자 게임업계에서는 "셧다운제가 헌법이 추구하는 행복추구권과 평등권을 침해하므로 위헌이다"라는 주장을 펴기 시작합니다. 김재경 의원은 업계에서 적절한 조치를 취한다면 제도를 도입할 필요는 없다며 한발 뺐습니다. 문화관광부는 '건전 게임 문화 대책'을 마련하기로 하면서 당시 사건은 일단락되는 듯 보였습니다.

2006년 5월, 한나라당 김희정 의원은 최초의 선택적 셧다운제 법안을 제출합니다. 청소년보호법이 아니라 과학기술정보통신위원회에 상정된 중독 예방 관련 법안으로 관련 상임위인 문화관광위원회를 넘지 못했습니다. 이 법을 발의한 김희정 의원은 '한국인터넷진흥원장을 지낸 IT 전문가'로 박근혜 정부에서는 조윤선 장관의 뒤를 이어 여성가족부 장관에 취임하기도 했습니다.

 

 

2007년은 대선이 있던 해죠. 전통적으로 대선 시즌이 되면 '이슈의 소용돌이'가 발생합니다. 당시 대선에 모든 이목이 쏠림으로써 셧다운제 역시 중요도가 상대적으로 떨어지게 됩니다. 2007년 5월, 국청위는 게임산업진흥법에 셧다운제가 도입되어야 한다고 주장했지만, 국무회의 과정에서 도입이 무산됐습니다. 

 

게임업계에서는 최소 규제의 원칙과 앞서 살펴본 위헌 소지를 이야기했습니다. 당시 기윤실의 권장희 소장이 이 시기 국청위 자문위원을 맡고 있었습니다. 이 무렵부터 다음 해설기사에서 알아볼 김성벽 과장은 보건복지가족부 산하 청소년위원회의 매체환경팀장으로 일하고 있었습니다.

 

당시 업계에서는 중국 소식이 많이 회자됐습니다. 2007년, 중국 정부는 18세 이하 청소년의 게임 이용 시간을 하루 5시간 이내로 제한하는 제도를 도입했죠. 그러나 게임 실명제를 도입하지 않은 상태에서 이와 같은 규제는 실효성을 얻지 못한다는 이유로 1년 만에 전면 폐지됐습니다. 

 

그로부터 12년이 지난 뒤 국가신문출판서는 "만 18세 이하의 청소년은 하루 1.5시간(90분) 이상 게임을 할 수 없다. 또한 청소년은 밤 10시부터 오전 8시까지 게임을 할 수 없다"는 내용의 게임 규제안을 발표하기에 이릅니다. 

 

 

 

 

그러나 업계의 자정 노력으로는 역부족이었던 모양입니다. '게임 탓', '게임중독 탓'을 외치는 기사가 쏟아지며, '여론'의 추는 셧다운제 도입 쪽으로 기울었습니다. 이 당시 얼마나 많은 '게임 탓' 보도가 있었는지 기억하실 겁니다. 불과 얼마 전에도 "건장했던 20대 아들, 온라인 게임서 말다툼 후 살해돼"라는 기사가 나온 실정이니, 미디어 환경은 크게 변하지 않은 듯합니다.​​

 

18대 국회 입성에도 성공한 김재경 의원은 재도전에 나섭니다. 어차피 김 의원이 법안을 처음 발의한 시점은 2005년 7월로 17대 국회 임기 말이었고 회기 만료로 폐기될 가능성이 농후했습니다. 김 의원은 '추진력을 얻기 위함'이었다는 듯 18대 국회 개원 42일 만에 거의 같은 법안을 다시 제안했습니다.

 

 

당시 보건복지가족부는 부모가 요청하면 그 자녀의 심야 시간 온라인 게임 이용을 제한하는 ‘선택적 셧다운제’를 내놓았습니다만, 시행되지는 않았습니다. 이 선택적 셧다운제는 이후로도 몇 차례 화두가 됐고 실제 법에서 규정한 내용이 되었습니다만, 이중규제에 걸리면서 사실상 강제적 셧다운제가 더 큰 힘을 발휘하게 됩니다.

 

당시 여당이었던 한나라당 김재경 의원이 법안을 내자 야당(민주통합당) 의원이며 후반기 국회 여성가족위원회 위원장을 역임하는 최영희 의원도 "청소년 본인 또는 친권자의 요청이 있는 경우 인터넷게임 이용 시간을 제한하도록 한다"는 내용의 청소년보호법 개정안을 발표합니다. 

 

2010년 4월, 이 두 법안은 국회 여성가족위원회에서 병합됩니다. 상임위원회에서 병합을 주도한 위원장은 신낙균 의원(당시 민주당)으로 위원회 이름으로 마련된 법안을 통과시키며 "게임중독으로부터 청소년 이용자를 보호하기 위해서는 별도의 법이 있어야 제도의 실효성을 확보할 수 있다고 생각해 의결한 것"이라고 이야기했습니다.

 

'셧다운법'이 상임위를 넘기자 문체부와 게임업계는 반발했습니다. 청소년보호법은 법사위에 상정된 이후, 게임산업진흥법과 충돌, 문체부의 반대 등으로 1년 가까이 법사위에 머물렀습니다. 이미 청소년을 위한 조치를 취하고 있으므로 개정된 청소년보호법이 통과되면 이중규제의 우려가 있다는 말이 나왔습니다. 

 

이 법은 오래도록 계류되어있다가 2010년 말 문체부와 여가부의 합의를 통해 법사위와 본회의를 통과했습니다. 

 

셧다운제 적용 범위를 두고 문체부와 여가부는 평행선을 달렸습니다.​ 문체부는 온라인게임에 한해 셧다운제를 제한해야 한다고 주장했지만, 여가부는 네트워크 연동이 되는 모든 게임에 대해 셧다운제가 필요하다는 입장을 고수했습니다. 이뿐 아니라 연령 규정 역시 문체부는 14세 미만을, 여가부는 19세 미만을 ​적용 범위에 넣자고 주장했습니다.

 

 

 

 

2011년 벽두, 최영희 국회 여성가족위원장은 KBS 추적60분에 출연해 "(게임이) 마약과 똑같기 때문에 그걸 못하게 했을 때 자기가 자기를 컨트롤 못하니까 그런 것을 일반 가정의 부모, 어머니에게 맡길 것인가? 이건 아니라고 생각합니다"라고 말했습니다. 최영희 의원은 과거 국청위의 위원장이었습니다.​

 

게임업계 관계자들은 "약 5만명의 사람들이 청소년들을 망치기 위해 청춘을 바치고 있는 것이냐", "입시 등 여러 사회문제의 결과로 게임중독이 나타난 것임에도 전후를 바꿔 말하고 있다"는 지적을 내놨습니다.실제로 머지않아 이 법이 통과된 이후 많은 중소 업체가 규제 시스템을 추가하면서 많은 어려움이 뒤따랐다고 합니다. 셧다운제가 게임 업계에 미친 산업적 타격에 대해서 (경제효과에 대한 추산 아닌)​ 구체적이고 장기적으로 진행된 연구를 찾을 순 없었습니다만, 셧다운제 통과 이후 늘어난 규제에 고생했다는 업계인의 증언은 곳곳에서 찾아볼 수 있습니다.

 

 

한국게임산업협회 김성곤 사무국장은 같은 토론회에서 "셧다운 법안이 있는 한 새로운 게임심의가 통과돼도 답이 없다. 가정의 양육권을 포기하고 위헌 소지까지 있는 ‘사상 최대의 규제’가 만들어졌다"며 정치권의 셧다운제 통과 움직임을 강력히 비판했습니다. 하지만 청소년보호법 개정안은 국회에서 어렵지 않게 통과됐습니다. 2011년 4월 29일, 국회 본회의 상정된 셧다운제 시행법은 재석 201표, 찬성 117표, 반대 63표, 기권 30표로 가결, 11월부터 시행이 결정됐습니다. 5월 19일 법안의 공포가 공포됐고, 제도 시행은 11월 20일로 못박혔습니다.

 

 

물론 각계의 반발이 뒤따랐습니다. 10월 28일, 청소년과 그 학부모들 또한 "자녀교육권과 행복추구권이 침해된다"며 헌법소원을 냈습니다. 11월 4일, 네오위즈를 비롯한 13개 게임사는 "직업수행의 자유가 침해된다"는 것을 근거로 헌법소원을 냈습니다. 2014년, 헌법재판소는 제출된 소원을 기각시켰습니다.

 

게임업계에 부정적인 인식을 심어준다는 이유 등으로 지속적인 논란이 이는 한편, 학생의 80%가 학교 수업 이후 사교육이나 야간자율학습으로 밤 늦게 귀가하는 현실이 전혀 고려되지 않았다는 비판이 일었습니다. 2011년 11월 12일에는 셧다운제 시행에 반대하며 여성가족부 앞에서 밤샘 게임을 하는 청소년들이 등장했습니다.

 

정부는 2012년 1월까지 계도 기간을 두고 게임사가 스스로 셧다운제를 도입하도록 합니다. 아래 <마비노기>의 '오늘의 플레이 시간이 종료되었습니다' 메시지처럼 국내 게임사는 서비스 중인 온라인게임을 급하게 손봤습니다.

 

하지만 해외에서 수입한 또는 글로벌 플랫폼 게임들은 크고 작은 혼선을 빚었습니다. 실제로 당시 몇몇 해외업체들은 한국 진출을 생각했다가 셧다운제 도입으로 진출 자체를 백지화하거나 재검토에 들어간 것으로 알려졌습니다. 당시 한 업체 관계자는 디스이즈게임에 "글로벌 스탠다드와 표현의 자유를 중요시하는 해외에서는 국내의 셧다운제 도입을 이해하지 못하고 있다. 한국 진출을 위해 셧다운제 시스템을 적용하는 것보다 한국 시장을 포기하는 게 낫다고 판단할 수 있다"고 말했습니다. 

 

 

 

2012년 1월, MS는 모든 계정은 성인이 생성한 것으로 간주하면서 미성년자를 사실상 차단했습니다. 바로 이 조치가 9년이 지난 지금  '<마인크래프트> 사태'의 원인인 것입니다.9월 11일, 여성가족부는 강제적 셧다운제 포함 대상에 유예됐던 모바일게임을 포함시키기로 결정합니다. <애니팡> 등 모바일게임이 성장하던 시점으로 한국게임산업협회는 대응책 논의에 들어갑니다.

 

 

민주통합당 전병헌 의원은 같은 달 토론회를 열었습니다. 이 자리에는 여가부 김성벽 과장과 한국예술종합학교의 이동연 교수가 나와서 토론했는데요. <애니팡>을 만든 선데이토즈의 이정웅 대표는 정부의 규제가 중소기업이 많은 국내 모바일게임 업계를 위축시킬 것이라고 주장했습니다. 그 다음 대선에서 당선되는 문재인 후보는 "법적 강제수단만 강조하면 관련 산업 위축 및 주민등록번호 도용 등의 부작용도 우려된다. 따라서 확대 시행 전에 관련업계 종사자, 시민단체, 학부모 등을 대상으로 다양한 의견을 수렴한 후 확대 여부를 결정해야 한다"며 보류 입장을 냈습니다.

 

 

당시 문화부와 여가부는 2013년 3월 안에 모바일게임의 셧다운제 적용에 대해 결정해야 하는 상황이었습니다. 양측이 서로의 평가계획을 들고 협상을 하는 구조였는데, 이 시스템은 지금까지 유지되고 있습니다. 더불어 여가부 관계자는 "협의체를 통해 인터넷게임 역기능 예방·해소 방안을 마련하고, 게임산업이 청소년의 성장에 긍정적으로 기여하는 ‘선한 산업’으로 자리매김할 수 있도록 노력해 나갈 예정"이라고 말했습니다. 

 

 

문체부의 선택적 셧다운제와 여가부의 강제 셧다운제가 이중규제라는 점을 지적하고 학부모에 의한 셧다운제를 내세운 전병헌 의원의 법안도 자연히 추진력을 잃었습니다. 또 전병헌 의원은 모바일 셧다운제 영구 제외를 골자로 한 법안을 발의한 바 있죠.사실 이 무렵 업계에 보다 큰 문제가 됐던 것은 두 부처가 손잡고 올린 개정안보다, 황우여 새누리당 대표의 '게임 4대악' 발언과 게임중독법이었습니다. 손인춘법 역시 국회를 넘지 못하긴 매한가지였지만, 이 시기 게임 업계는 셧다운제 문제보다 더 큰 문제를 상대해야 했습니다.

 

 

 

​2015년 1월, 포항공대 기숙사 내에서 심야 게임을 금지하는 셧다운제를 실시했다가 9월 중단된 바 있습니다. 토픽성 기사지만 적잖은 분노를 일으켰습니다. 그보다도 중요한 것은 2년마다 진행되는 여가부와 문체부의 협의였죠. 어떻게 진행됐을까요? 안타깝게도 별 개선을 보지 못했습니다.2015년 5월, 한경연에서는 셧다운제 도입 이후 게임시장 규모가 1조 1,600억 원 위축됐다는 보고서를 냈습니다. 같은 보고서에 따르면, 셧다운제 실시를 위한 인프라 구축에 게임 산업에 종사하는 전체 기업이 추가로 부담한 비용은 약 330억 원 수준이었다고 합니다. 이듬해 5월, 전경련에서는 셧다운제를 철폐하면 5,551억 원의 경제효과가 발생한다고 이야기했습니다.

 

 

2017년 10월, 문체부는 셧다운제에 대한 실효성 검토 착수에 들어갑니다. 도종환 장관은 개선, 정현백 장관은 유지를 주장하는 가운데, 문체부가 용역 연구를 맡긴 것입니다. 이후 "셧다운제의 위헌 판단을 다시 받을 수 있다", "셧다운제 전후 산업 경제의 수치상 변화가 분명하다", "셧다운제가 청소년 수면 보장과 과몰입 예방에 도움 안 된다"는 학계의 주장이 줄이었습니다.강제적 셧다운제의 폐지가 필요하며 "실효성이 증명되지 않았음에도 헌법상 기본권을 침해하고 문화에 대한 자율성, 다양성 보장에 역행하는 강제적 셧다운제를 폐지하고, 청소년, 부모가 서로 소통하면서 자율적인 책임 아래 게임 이용시간을 조절하도록" 하자는 것입니다. 게임법 안에서 셧다운제를 다룰 수 있다는 것입니다. 

 

김병관 전 의원 

 

 

2018년 4월, 김광진 민주당 전 의원은 본지 인터뷰에서 "게임업체가 셧다운제로 얻는 피해가 있는지 없는지, 있다면 큰 지 작은 지 알 수 없다. 말도 안 하고 행동도 안 하니까. 어쩌면 ​셧다운제의 영향이 막상 별로 없어서 그럴 수도 있지. ​그렇다고 내가 혼자 연구비를 들여서 진행할 수도 없고. 말하지 않는 사람의 권리까지 대변해 주기는 어렵다고 본다", 

"여가부는 셧다운제 관련 전문가가 인력 교체 없이 10년째 해당 업무를 이어가고 있다. 반면 문체부는 게임을 진흥한다며 10년간 계속 담당자를 교체해 왔다"고 이야기했습니다. 

 

 

 

2019년은 또 2년짜리 셧다운제 적용 범위를 결정하는 해였습니다. 진선미 장관이 "중학생은 잘 자야 한다"라며 셧다운제 유지 방침을 밝히면서 우려가 나온 가운데, 모바일게임과 콘솔게임에 강제적 셧다운제 적용은 2021년으로 다시 유예됐습니다.

 

모바일게임 이용이 굉장히 보편화된 뒤였지만, 이미 자녀폰 프로그램을 통해 부모의 자녀 스마트폰 통제가 가능했기 때문에 사실상 부모선택제가 시행 중인 부분입니다. 온라인게임의 선택적 셧다운제 법안이 20대 국회에서도 계류되던 중 2019년, 여가부는 자녀폰 프로그램의 설치를 의무와 100% 무료화를 주장한 바 있습니다. 2020년 6월, 새 국회가 들어섰습니다. 현재까지 전용기​(더불어민주당), 허은아(국민의힘), 그리고 강훈식(더불어민주당)​ 의원이 셧다운제 관련 법안을 제출했습니다. 과거 여야 국회의원들이 셧다운제를 시도하자는 법안을 제출했다면 이제는 상황이 바뀌었습니다. 

 

 

전용기 의원과 허은아 의원은 청소년보호법의 셧다운제를 폐지하는 방향으로, 강훈식 의원은 부모선택제를 도입하자는 방향입니다. 여가부는 6일 "국회 논의과정에서 청소년 보호와 다양한 집단의 의견이 균형 있게 충분히 논의될 수 있도록 협조할 계획"이라고 밝혔습니다. 

 

살펴본 것과 같이 MS 계정을 성인만 만들 수 있게 되면서 <마인크래프트>의 자바 에디션을 사용할 수 없어지면서 문제가 불거졌기 때문입니다. 그간 기능성 게임, 메타버스 등의 사례로 자주 언급됐으며 폭넓은 유저층을 보유한 <마인크래프트>이니만큼 문제는 커졌습니다.

 

7월 6일 MS는 "기존 <마인크래프트>를 구입한, 그리고 앞으로 구입할 19세 미만 가입자를 위한 장기적인 해결 방안을 마련 중에 있다. 올해 말까지 이와 관련된 구체적인 내용을 공유할 계획"이라고 밝혔습니다.

 

이보다 한달 앞서 김부겸 국무총리는 6월 17일 경제인 간담회에서 "해외와 비교해 과도한 국내 규제가 있다면 과감히 없애는 규제챌린지를 추진할 것"이라며 셧다운제의 개선을 시사했습니다. 이번에는 정말 셧다운제를 셧다운할 수 있을까요? 이어지는 해설 기사에서 조금 더 살펴봅니다. (계속)